Oleh : Prof. Dr. I Dewa Gede Palguna, S.H., M.Hum *)
Di Bali terdapat tiga lembaga tradisional yang memiliki pengaturan melalui peraturan daerah, yaitu Desa Adat, Subak, dan Bendega. Ketiganya diatur dalam: (1) Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 4 Tahun 2019 tentang Desa Adat. (2) Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 9 Tahun 2012 tentang Subak. (3) Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 11 Tahun 2017 tentang Bendega. Ketiga peraturan tersebut perlu diharmoniskan karena terdapat ketidaksesuaian norma, perbedaan penafsiran, dan potensi konflik dalam pelaksanaannya.
Persoalan utama muncul ketika kewenangan pengelolaan sumber daya air, pertanian, dan wilayah pesisir diatur oleh beberapa lembaga sekaligus. Pasal 25 ayat (1) Perda Desa Adat mengatur bahwa kewenangan lokal berskala Desa Adat meliputi pengelolaan berbagai bidang, antara lain: tempat suci dan kawasan suci, hutan adat, sumber-sumber air, pasisi dan sagara, padruwen desa adat atau wilayah ulayat adat; pertanian perkebunan-perikanan-peternakan, industri pangan dan kerajinan rakyat, pasar desa adat, dan lingkungan pemukiman krama.
Permasalahan muncul karena sumber air dan pertanian merupakan bagian integral dari keberadaan Subak. Sementara itu, Subak telah memiliki dasar pengaturan tersendiri melalui Perda Subak. Pasal 7 dan Pasal 8 Perda Subak menegaskan kedudukan Subak sebagai organisasi tradisional yang mengayomi masyarakat adat Bali dalam bidang pertanian dan pengairan. Subak memiliki fungsi: (1). Membantu pemerintah meningkatkan pembangunan pertanian; (2). Melaksanakan hukum adat dan adat istiadat dalam Subak; (3). Menetapkan awig-awig untuk mengatur kepentingan sosial, pertanian, dan keagamaan; (4). Melestarikan nilai agama dan adat istiadat Bali; (5). Memelihara kekayaan Subak dan prasarana irigasi; (6). Meningkatkan produktivitas, pendapatan, dan kesejahteraan petani; (7). Menjaga kelestarian wilayah Subak dan lingkungannya. Pasal 18 Perda Subak mengatur kewajiban koordinasi dengan pekaseh dalam penggunaan dan alih fungsi lahan pertanian. Khusus Pasal 19 mengatur koordinasi pemanfaatan air untuk kepentingan di luar Subak, pemeliharaan saluran air, pelaporan kerusakan, serta pemberian sanksi terhadap pihak yang merusak atau menghalangi saluran air.
Dengan demikian, terdapat potensi tumpang tindih kewenangan antara Desa Adat dan Subak dalam pengelolaan sumber air dan pertanian. Subak bukan sekadar organisasi pengelola irigasi, melainkan kesatuan masyarakat hukum adat yang memiliki hak-hak tradisional. Asal 18B ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup, sesuai perkembangan masyarakat, dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Ketentuan tersebut memberikan dasar bahwa Subak merupakan subyek hukum yang memiliki kemampuan hukum (legal capacity) untuk memertahankan hak hak tradisionalnya. Oleh karena itu, pengaturan kewenangan Desa Adat tidak boleh mengabaikan keberadaan dan kedudukan Subak sebagai kesatuan masyarakat hukum adat yang juga telah diakui melalui Perda Subak.
Menurut penulis, penyelesaian disharmoni antara Perda Desa Adat dan Perda Subak tidak tepat, jika hanya menggunakan asas lex posteriori derogat legi priori, yaitu aturan yang lebih baru mengesampingkan aturan yang lebih lama. Asas tersebut tidak dapat diterapkan secara sederhana karena kedua peraturan mengatur obyek kelembagaan yang berbeda, yaitu Desa Adat dan Subak.
Penyelesaian yang lebih tepat harus berangkat dari jiwa hukum adat, khususnya prinsip kepatutan. Dalam hukum adat, hak atau kewenangan mengikuti pelaksanaan kewajiban. Artinya, seseorang atau suatu lembaga memperoleh hak setelah melaksanakan kewajibannya. Prinsip tersebut dapat diterapkan dalam pengelolaan sumber daya air. Apabila sumber air merupakan bagian integral dari aktivitas Subak dan berkaitan langsung dengan kewajiban kewajiban yang melekat pada kelembagaan Subak, maka kewenangan terhadap sumber air tersebut berada pada Subak. Kewajiban tersebut mencakup pemeliharaan sumber air, pengemponan pura yang berkaitan dengan Subak, pelaksanaan kegiatan pertanian, serta berbagai kewajiban adat dan keagamaan lainnya. Penafsiran ini juga sesuai dengan kenyataan sosiologis bahwa aliran air Subak dapat melewati beberapa wilayah Desa Adat, bahkan berbeda kecamatan atau kabupaten. Kewenangan yang didasarkan pada fungsi dan kewajiban Subak dapat mencegah konflik antardesa adat maupun antarkrama. Ketidakjelasan pembagian kewenangan dapat menyebabkan seseorang terjebak dalam konflik kewajiban antara Desa Adat dan Subak. Sebagai contoh, seseorang dapat menjadi krama Desa Adat X sekaligus krama Subak Z. Apabila kedua lembaga memiliki penafsiran kewenangan yang berbeda, orang tersebut berpotensi dianggap melanggar ketentuan salah satu lembaga, meskipun sebenarnya tidak melakukan kesalahan. Kondisi tersebut dapat menimbulkan konflik perebutan hak, perbedaan penerapan sanksi adat, dan ketidakpastian dalam pelaksanaan kewajiban. Penafsiran hukum yang tepat harus mencegah seseorang berada dalam posisi yang salah hanya karena adanya tumpang tindih kewenangan kelembagaan.
Selain Subak, persoalan harmonisasi juga berkaitan dengan Bendega. Bendega merupakan lembaga tradisional masyarakat adat Bali di wilayah pesisir yang bergerak dalam bidang kelautan dan perikanan. Kedudukannya diatur melalui Perda Provinsi Bali Nomor 11 Tahun 2017 tentang Bendega. Pasal 1 angka 3 Perda Bendega memberikan pengertian bahwa Bendega merupakan lembaga tradisional di bidang kelautan dan perikanan pada masyarakat adat di Bali yang berada di wilayah pesisir serta memiliki fungsi ekonomi, sosial, dan religius.
Berbeda dengan Desa Adat dan Subak yang merupakan kesatuan masyarakat hukum adat, Bendega memiliki karakter kelembagaan yang berbeda. Meskipun demikian, Bendega memiliki kedudukan hukum yang kuat karena keberadaannya diakui dan didukung oleh berbagai peraturan perundang-undangan, termasuk peraturan mengenai perikanan, pengelolaan wilayah pesisir, perlindungan nelayan, dan pemberdayaan masyarakat perikanan. Permasalahan muncul karena Pasal 25 Perda Desa Adat juga memasukkan pasisi (pesisir), sagara (laut), perikanan, dan tambatan perahu sebagai bagian dari kewenangan lokal berskala Desa Adat. Kondisi tersebut berpotensi menimbulkan tumpang tindih kewenangan antara Desa Adat dan Bendega dalam pengelolaan wilayah pesisir dan sumber daya kelautan. Oleh karena itu, pengaturan Desa Adat perlu diharmoniskan dengan Perda Bendega agar tidak menimbulkan konflik kelembagaan dan pelaksanaan kewenangan di lapangan.
Penulis menawarkan beberapa pemikiran untuk menyelesaikan persoalan tersebut. Pertama, melakukan revisi terhadap ketiga Perda agar pengaturan kewenangan Desa Adat, Subak, dan Bendega menjadi lebih selaras dan tidak saling bertentangan. Kedua, menggunakan prinsip kepatutan sebagai dasar penafsiran kewenangan. Hak dan kewenangan harus mengikuti kewajiban yang secara nyata dilaksanakan oleh masing-masing lembaga. Ketiga, apabila revisi peraturan belum dapat dilakukan, hal-hal yang menjadi objek sengketa dapat dikembalikan pada keadaan status quo, yaitu pengaturan yang berlaku sebelum lahirnya ketiga Perda tersebut. Pengaturan ini perlu mempertimbangkan kuma dresta, desa dresta, dan loka dresta yang merupakan bentuk kearifan lokal masyarakat Bali.
Harmonisasi pengaturan Desa Adat, Subak, dan Bendega tidak cukup hanya dilakukan melalui penyelarasan peraturan tertulis. Penyelesaiannya harus mempertimbangkan kenyataan sosial, sejarah, kewajiban adat, dan kearifan lokal yang telah berkembang dalam kehidupan masyarakat Bali. Hukum adat memiliki kekuatan karena kemampuannya beradaptasi dengan perubahan zaman. Kemuliaan hukum adat tidak ditentukan oleh seberapa banyak aturan adat dituliskan dalam awig-awig atau Perda, melainkan oleh kemampuannya mempertahankan nilai dan prinsip yang hidup dalam masyarakat.
Penulis mengingatkan bahwa formalisasi hukum adat secara berlebihan justru berpotensi melemahkan kemampuan hukum adat untuk berkembang secara alami. Hukum adat lebih mengutamakan prinsip kepatutan, sedangkan hukum Barat cenderung menekankan kepastian hukum. Sebagai perbandingan, sistem hukum Inggris dan Amerika Serikat juga berkembang melalui hukum kebiasaan (common law), yang kemudian melahirkan prinsip stare decisis atau precedent sebagai dasar putusan hakim. (Penulis, Guru Besar pada Universitas Udayana & Ketua Majelis Kehormatan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia)
